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EL CAMINO HACIA LA AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN DE COLOMBIA: EL TRIUNFO DE LA PERSEVERANCIA

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Gonzalo Suárez
Consultor Internacional Colombia.

Abogado Colombiano de la Pontifica Universidad Javeriana, especializado en derecho constitucional y ciencia política del Centro de Estudios Constitucionales de Madrid y de la Universidad Complutense de la misma ciudad, Master en Economía Política del Desarrollo del London School of Economics (LSE). Fue Viceministro de Justicia y del Derecho y Secretario General del Ministerio del Interior. Desde el año 2001 ejerce su profesión de abogado en derecho administrativo en SUAREZ BELTRAN & ASOCIADOS Abogados Consultores Ltda., firma que concentra su actividad en el asesoramiento en materia contractual. Bajo el auspicio del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo dirigió (2001 a 2010) el equipo consultor que asesoró al Gobierno de Colombia (Departamento Nacional de Planeación) en la reforma al Estatuto General de Contratación (Ley 1150 de 2007) y en su reglamentación.
Consultor internacional del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en el acompañamiento a procesos de reforma legal en la materia y en la evaluación de sistemas de contratación pública con indicadores OECD/DAC. En relación con la metodología OECD/DAC ha participado activamente en el OECD/DAC TASK FORCE ON PROCUREMENT. Asesor de numerosas entidades estatales colombianas en el diseño de sus políticas de contratación y en la estructuración de procesos contractuales complejos.
EL CAMINO HACIA LA AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN DE COLOMBIA: EL TRIUNFO DE LA PERSEVERANCIA

Corría el final de la década de los 90 en Colombia, y en medio de las dificultades económicas que Latino América sufría aún como consecuencia de la llamada crisis asiática desatada en 1997, se hizo evidente la necesidad de diagnosticar las causas estructurales del déficit fiscal que por entonces acompañaba de manera constante las finanzas públicas del país. Pidió entonces el gobierno del Presidente ANDRÉS PASTRANA ARANGO apoyo de la Banca Multilateral con ese propósito y como resultado de ello se señalaron diversas áreas de la administración pública que requerían ser sometidas a una revisión estructural. Varias aspectos identificó en ese momento la mirada experta: la carencia de un sistema eficiente de información en administración tributaria central, la desarticulación del sistema de tesorería, la necesidad de modernizar las aduanas entre otras y, para lo que aquí más nos interesa, la necesidad de revisar el sistema contractual público al evidenciar su obsolescencia.
En efecto, una primera mirada efectuada con un equipo del Banco Mundial en el año 2000 concluyó que…

“En Colombia hay un consenso general acerca de que el sistema existente de contratación pública debe ser actualizado para obtener una mayor eficacia y transparencia y que… las reformas al marco legal deberían dirigirse principalmente a eliminar las ambigüedades y vacíos que dan lugar a abusos, reduciendo en lugar de adicionando controles y medidas punitivas que podrían empeorar el clima existente de confianza, y crear más oportunidades de corrupción. Más aún, nuevas iniciativas deberían estudiar cuidadosamente tanto desde el punto de vista de efectividad de costos como de sostenibilidad.

Se puede apreciar igualmente que, además de modificar el marco legislativo, es necesario establecer un marco institucional que asegure la coherencia en el desarrollo, interpretación y difusión de las políticas y regulación sobre contratación pública…2
Quedaron así planteados los objetivos en la materia: reforma legal y fortalecimiento institucional. El Gobierno, gustoso, emprendió la tarea bajo el liderazgo del Departamento Nacional de Planeación, constituyendo para el efecto un equipo consultor cuya dirección me encomendó a final de 2001, con la tarea de reflexionar sobre la contratación pública colombiana e impulsar las reformas correspondientes. Nació así el “proyecto de contratación pública” que arrojó unos primeros frutos en la forma de los estudios de lo que se denominó la “misión de contratación” que se desarrolló en los primeros meses de 2002, en donde las mentes más esclarecidas de la contratación pública colombiana opinaron a través de ensayos sobre las reforma a introducir.
Tales conclusiones se le presentaron al Presidente ÁLVARO URIBE VÉLEZ al asumir éste el poder en agosto de 2002, decidiendo entonces el Gobierno Nacional seguir adelante con el esfuerzo y darle personería a través de la formulación de unos lineamientos de política pública que para el efecto le dictó el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) a través del documento 3249 de 2003, convirtiéndose tal instrumento en la carta de navegación que llevaría al proyecto bajo mi dirección por aquel entonces, a perseguir los anhelados objetivos de reforma legal e institucional.
Y la reforma legal se logró! Repetidos intentos fallidos en el Congreso Nacional tuvieron una conclusión satisfactoria con la aprobación de la Ley 1150 de 2007. En la introducción de mi obra “La nueva contratación pública”3, describí el proceso vivencial diciendo…
“Nuestra contratación pública ha cambiado. He tenido el gusto y el privilegio de ayudar a pensar al Gobierno Nacional sobre la dirección que debería tener tanto la reforma legal, como su subsiguiente reglamentación. A lo largo del proceso tuve la oportunidad (con el equipo consultor que dirigí para el Departamento Nacional de Planeación) de recorrer Colombia asistiendo a conferencias y a foros abiertos, así como de participar en agradables y en acalorados debates con los gremios o con la academia. Pude ver las tendencias mundiales en el tema y presenciar discusiones enriquecedoras a nivel internacional, que hicieron evidente para mí que Colombia debe mirar hacia su contratación pública no solamente en términos jurídicos, sino también como una política pública con una potencialidad enorme de impactar tanto la efectividad del Gobierno como la vida de nuestros conciudadanos. También aprecié en ese contexto nuestras falencias regulatorias y valoré sus virtudes. Escuché y leí muy diversos puntos de vista que parecían reflejar distintas preocupaciones sobre la buena marcha de lo público, pero que también estaban referidos a la manera como una reforma a este sensible tema podría afectar intereses de diversa índole. La mira se puso en todo momento en unos objetivos que protegiesen las aspiraciones del Gobierno Nacional de lograr un escenario en el que “eficiencia” y “transparencia” fuesen conceptos concurrentes y no ambivalentes, como en alguna medida ocurría al amparo de la Ley 80 de 1993. Las nuevas normas… son el instrumento básico para ese propósito de cambio que, en su conjunto, yo describiría como la aspiración de tener una contratación pública “inteligente”, esto es, una que entregue herramientas a las entidades públicas para “extraer valor”, acercándose al mercado, sin dejar de ofrecer garantías de trato transparente a proponentes y contratistas y sin abandonar su vocación protectora de lo público”

No obstante lo anterior, un punto quedó pendiente en la reforma: la institucionalidad rectora. Propuesta al comienzo del debate que condujo a la ley, la misma no fue aceptada por la comisión congresional encargada de dar primer debate a la iniciativa.
El debate no fue profundo y simplemente se centró en estimar como innecesaria una nueva institución, toda vez que supondría un crecimiento de la burocracia estatal. Vista esa situación y en el propósito de propugnar por la institucionalización de una instancia rectora de la política contractual pública, el Gobierno decidió dar un primer paso al crear mediante decreto una instancia coordinadora de la política pública en la materia a la que denominó Comisión Intersectorial de Contratación Pública – CINCO ‐, presidida por el Director del Departamento Nacional de Planeación, quien acompañado del Ministro de Hacienda y Crédito Público y un representante personal del Sr. Presidente de la República, habrían de orientar las principales decisiones en la materia, contando para el efecto con una secretaría técnica asesorada por el equipo consultor que presidía quien estas líneas escribe.
El debate no fue profundo y simplemente se centró en estimar como innecesaria una nueva institución, toda vez que supondría un crecimiento de la burocracia estatal. Vista esa situación y en el propósito de propugnar por la institucionalización de una instancia rectora de la política contractual pública, el Gobierno decidió dar un primer paso al crear mediante decreto una instancia coordinadora de la política pública en la materia a la que denominó Comisión Intersectorial de Contratación Pública – CINCO ‐, presidida por el Director del Departamento Nacional de Planeación, quien acompañado del Ministro de Hacienda y Crédito Público y un representante personal del Sr. Presidente de la República, habrían de orientar las principales decisiones en la materia, contando para el efecto con una secretaría técnica asesorada por el equipo consultor que presidía quien estas líneas escribe.
Durante 2008 se decidió por parte de la CINCO medir la fortaleza de nuestro sistema contractual público con una metodología internacional de primer nivel, cual es la evaluación OECD‐DAC (2004). Visualmente los resultados de la aplicación de la evaluación se aprecian de la siguiente manera:

marco legal

Como se ve, los resultados de la metodología hicieron evidente el acercamiento a prácticas y esquemas internacionales en múltiples asuntos, especialmente en lo que hace a la regulación, lo que se explica porque para aquel entonces ya estaba en vigor la reforma (Ley 1150 de 2007). Se hizo sin embargo palmaría la necesidad de contar con una institucionalidad rectora sólida que, más allá del papel coordinador de CINCO, pudiese abordar con la fortaleza requerida temas de vital importancia como la capacitación y certificación de los compradores públicos, la articulación entre el sistema financiero presupuestal con el de contratación, la generación de confianza por parte del sector privado, la necesidad de incorporar masivamente a las pequeñas y medianas empresas al sistema contractual público, la administración del sistema electrónico de contratación, entre otros retos. Por ello, al presentar informe final de lo logrado entre 2002 y 2010, me permití decir lo siguiente:
“La gesta apenas comienza. El llamado a librarla reclama un ente rector fuerte, institucionalmente autónomo y técnicamente bien provisto, sin el cual, lo hecho seguramente caerá en el vacío de la simple aplicación normativa, la que siempre está mediada por interpretaciones estrictamente jurídicas que no tienen en cuenta los efectos que sobre los objetivos de política pública perseguidos puedan tener sus decisiones. El desafío del siguiente cuatrienio es entonces uno de naturaleza institucional”4.

Pues bien, el nuevo Gobierno del presidente JUAN MANUEL SANTOS y en particular el DNP, bajo el liderazgo del proyecto que antaño dirigí y bajo la conducción de quien fuera una destacada miembro del mismo la Dra. Diana Bernal, han entendido en buena hora el reto.
Bienvenida la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente.
Esperemos que así sea. Felicitaciones Colombia!

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