Una mayor integración regional en compras públicas puede transformarse en uno de los círculos virtuosos que permita avanzar en las reformas requeridas y la  generación de mayor impacto económico en este mercado. El  balance de la última década nos muestra que es preciso buscar nuevas vías -y esta puede ser una de las opciones- si queremos lograr mejores resultados en esta área. 

Una década positiva con resultados aún discretos

Pensemos en primer lugar en los avances. Muy positivos. Los líderes en la región difícilmente podrían haberlo hecho mejor con el conocimiento y recursos que contaban.  Así, prácticamente todos los países introdujeron cambios muy importantes en sus sistemas de compras: reglas avanzadas en sus normativas, plataformas electrónicas, nuevas modalidades de contratación,  programas de certificación de competencias, o la creación de entidades rectoras fueron algunos de los aciertos relevantes que observamos en la región.

No obstante, cuando miramos los resultados de estos cambios o escuchamos las críticas podemos quedar algo absortos.  Si bien no hay aún metodologías 100% probadas para medir resultados de los sistemas de compras públicas -desafío por lo demás pendiente- es factible entender que los resultados son aún discretos. Por ejemplo, en el índice de la OECD para medir la calidad de estos sistemas solo 3 países de la región obtienen calificación sobre 2, considerado un mínimo aceptable. Específicamente en eficiencia, varios de esos mismos estudios nos reportan que el nivel de precios pagado por el sector público es por lo general mayor que el del sector privado, con los consecuentes efectos sobre el ahorro público. A su vez, solo 5 de nuestros países mejoraron en corrupción, medido en términos del Índice de Transparencia Internacional. En conclusión, el balance aún no es del todo positivo.

La pregunta, entonces es ¿por qué si hemos realizado gran cantidad de cambios y no hay líder en la región que no pueda exhibir importantes aciertos, aún los resultados son discretos? Además de la por sí naturaleza compleja de esta política pública, una de las respuestas posibles es que aún estamos aprendiendo. Las compras públicas son aún terreno inexplorado en términos de investigación, modelos y fórmulas probadas. Basta ver los casi inexistentes estudios e investigaciones realizados en comparación a las otras áreas de las políticas públicas. En consecuencia, nos encontramos muchas veces con Ministros de Hacienda y otras autoridades con escaso conocimiento del tema, lo que repercute a la hora de establecer las prioridades, medidas y recursos necesarios de aplicar para alcanzar resultados.

Es necesario explorar nuevas vías para impulsar las reformas

Si bien nadie tiene la varita mágica -y probablemente no la tendrá en muchos años- hoy tenemos un cúmulo de conocimiento mayor que nos permite identificar lecciones aprendidas para el logro de resultados.  Varias de ellas se relacionan con la integración política y económica de los países de la región.

En efecto, diversos reportes de los propios países y líderes han identificado como factores de éxito para la implementación de reformas al posicionamiento en la agenda del país de las reformas en compras públicas, a la demostración de su impacto económico y/o beneficio a las pymes, a la capacidad para implementar las reformas y gestionar el cambio a través de incentivos y una fuerte institucionalidad, a la formación de recursos humanos calificados, entre otros. Todos estos factores permiten contar con los recursos políticos, humanos y financieros para llevar a cabo una reforma efectiva en contratación pública. Un elemento común de todos ellos es que pueden ser originados o facilitados por una mayor integración regional.

En muchos casos han sido los acuerdos de libre comercio; el intercambio de experiencias, las normativas o metodologías; la presión por los cambios de los gremios empresariales, debido al comercio e interacción con sus vecinos; la transferencia de conocimientos y tecnologías; entre otros relacionados con la integración regional, las fuentes para que los Presidentes o Ministros tomen decisiones o las propias entidades rectoras de contratación cuenten con los recursos necesarios.

A su vez, pensemos en que luego de una década de cambios sigue siendo muy difícil para cada uno de los países de América Latina y el Caribe lograr contar con todo el conocimiento y los recursos políticos y económicos necesarios para implementar las reformas. Por lo demás, seguirá siendo poco probable en cualquier país que esta área tenga una prioridad mayor que la Educación o la Salud.

En consecuencia, es dable esperar que los recursos no sean mayores en el futuro. Igualmente en términos de posicionamiento. Cada líder en su país escasamente ha logrado el consenso y los respaldos necesarios en torno a las reformas, o si lo ha logrado ha sido parcial o temporalmente. No se ven razones de peso para que este panorama cambie.

La alternativa de una mayor integración regional en compras públicas

Todo esto nos hace pensar que la mayor integración regional puede ser una vía muy efectiva para impulsar reformas.  Nos permitiría sumar recursos, generar mayor apetito y “presión” por los cambios, generar economías escala y empinar la curva de aprendizaje entre todos los países. No obstante, profundizar la mayor integración de la región no es tarea fácil. Ciertamente debe haber fundamentos importantes para que esta se produzca.  Y en el caso de las compras públicas podría haberlos: este mercado suma USD 500 billones en toda la región, medido en términos del valor de los contratos de bienes, servicios y obras que licitan los diferentes gobiernos. Eso significa miles de oportunidades de negocio con los consecuentes intereses en acceso y protección.

También significa millones de operaciones comerciales anuales con sus consecuentes costos de transacción. Es fácil imaginar la cantidad de conocimiento duplicado en proyectos, especificaciones técnicas, documentos comerciales y otros estándares. El mercado de las compras públicas tiene un potencial enorme de integración regional.  Generar atención y compromiso sobre este potencial puede tener efectos insospechados tanto para las economías de la región como para el impulso a las reformas.

Una alternativa posible para incentivar la integración –y consecuentemente las reformas- es promover la incorporación de las compras públicas en la misma institucionalidad que favorece el comercio, las inversiones y el intercambio entre los países.

En primer lugar, los acuerdos comerciales en compras públicas.  Pero no necesariamente a través de los acuerdos que conocemos hoy. Estos apuntan básicamente a la liberalización y protección del acceso por parte de empresas extranjeras. Y sin duda cambiar los enfoques tradicionalmente proteccionistas en varios países de la región será muy difícil. Además, no hay evidencia que indique que hayan mejorado el acceso y los negocios a las compras de gobierno por parte de las empresas extranjeras. No obstante, lejos de desestimar estos acuerdos de libre comercio,  la vía podría ser rediseñarlos creando acuerdos de segunda generación.

Una nueva redacción de los acuerdos de libre comercio en compras públicas, centrándolos en suscribir compromisos para introducir buenas reglas y más eficientes herramientas de negocios. El objetivo no es apuntar a la liberalización, si no a mejorar los estándares con que funcionan los mercados. Eso permitiría también un mejor acceso y protección de las empresas extranjeras, especialmente de las filiales presentes en el país y que actúan como nacionales.

Otro mecanismo posible podría ser avanzar a nivel regional en la construcción de distintos estándares en el comercio gubernamental, a través de las organizaciones respectivas de estandarización. Es así como se podrían acordar documentos estándares de licitación, formatos de contratos, órdenes de compras, facturas y otros instrumentos comerciales, que de paso se pueden transformar en un estándar en la economía.

Un área clave en integración también lo sería la investigación y consenso de indicadores. En términos de estudios económicos y tecnológicos, las entidades regionales de investigación podrían generar conocimiento común que facilite la implementación y eviten la duplicación de costos de las reformas. El conocimiento difícilmente lo podemos generar autónomamente al igual que nadie dispondrá de recursos ilimitados; por lo tanto, la cooperación en esta área será fundamental.

A la vez, podrían establecerse indicadores para medir objetivamente los resultados y calidad de los sistemas de compras públicas a nivel regional, estableciendo un benchmark que sirva de guía a las empresas en los negocios con el Estado, además de permitir establecer las brechas e incentivar a los gobiernos a cerrarlas. Una entidad de prestigio e independiente podría asumir esta función.

Liderazgo de la RICG

Seguramente podrían existir muchas otras alternativas y sería necesario una evaluación de cada una ellas. Sin embargo, lo importante en un inicio es consensuar que la agenda de integración puede verse beneficiada de las compras públicas y viceversa.

En síntesis, si queremos avanzar aún más en reformas en compras públicas y obtener mejores resultados debiéramos explorar nuevas vías a las recorridas en la última década. Una opción promisoria, derivada de las lecciones aprendidas, es impulsar una mayor integración regional en esta área. Esta vía podría  transformarse en un círculo virtuoso que permita tanto avanzar en las reformas como generar un mayor impacto económico de este mercado. Impulsar iniciativas desde las mismas instancias que promueven la integración puede ser una alternativa viable para esto. ¿Quién podría liderar este desafío? ¿Por qué no la propia RICG?