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NUEVOS DESAFIOS SOBRE CONVENIOS MARCO

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Jorge Luis González
Experto Internacional en Compras Públicas
Ecuador

Licenciado en Ciencias Jurídicas por la Pontificia Universidad Católica de Ecuador, con estudios de postgrado en la Universidad Andina Simón Bolívar. Ex Director del Instituto Nacional de Contratación Pública de Ecuador (INCOP), ex miembro y ex Presidente de la Red Interamericana de Compras Gubernamentales (RICG).

Ha desempeñado diversos cargos en el Consejo Nacional de Zonas Francas y en el Ministerio de Industria y Competitividad; asimismo, ha sido miembro del equipo negociador del Acuerdo Comunidad Andina de Naciones – Unión Europea.

NUEVOS DESAFIOS SOBRE CONVENIOS MARCO

Aquella modalidad de proceso complejo que tiene la virtud de agregar la demanda de bienes y servicios y posibilitar una compra ordenada, homologada y ágil de parte de las entidades, cada vez va ganando más terreno dentro de las prácticas de compras públicas de los países de la Región.
Claramente se conocen los beneficios que aporta este proceso a las adquisiciones públicas: mejora de calidad y precio por efectos de la agrupación de demanda, y evidentes ahorros por eficiencia operacional, al evitar miles de procesos de compra, empleo de recursos humanos, homologación de características y marcas, cortos tiempos en el aprovisionamiento en general.
Claramente se distinguen dos etapas en este proceso: la de selección y la operativa, es decir, aquélla en que las entidades compradoras hacer sus adquisiciones.
Gráfico 1: Etapas

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A raíz de la creación de entes rectores o reguladores de las compras públicas, la primera fase de selección está a su cargo, aunque bien pudiera hacerlo otra entidad o un grupo de entidades.
Gráfico 2: Primera etapa: selección
circulo
La concepción, planificación, análisis, difusión, proceso de selección y estructuración del convenio marco requieren de algunas precisiones que determinarán el nivel de éxito del mecanismo.
En efecto, es primordial estimar adecuadamente la necesidad o la demanda pública de bienes y servicios para establecer el número de compradoras, su ubicación y volumen del mercado.
Una mala estimación del nivel de compras podría significar dificultades para los proveedores, bien sea porque pudieran ver sobrepasada su capacidad de producción o comercialización (en caso de una estimación diminuta), o bien porque la sobre estimación de ventas resultaría en futuras pérdidas por haber previsto en demasía materias primas, insumos o productos. Desde luego, las entidades compradoras podrían también verse afectadas por efectos de demoras en las entregas y desabastecimiento.
La ubicación y número de entidades son indispensables para encuadrar otras condiciones de la entrega: sitios, logística, transporte, costes, riesgos de almacenamiento y de conservación de los productos, plazos de entrega, etc.
A su vez, desde el punto de vista de la oferta, es necesario conocer algunos aspectos relevantes y determinantes en los resultados del proceso. Una descripción mínima de mercado debería incluir datos de los posibles proveedores, su ubicación, su composición por tamaño (micro, pequeñas o medianas empresas), por su actividad (productores, distribuidores mayoristas, comercializadores minoristas), posibilidades de abastecimiento en atención al volumen de la demanda.
No estaría por demás analizar inclusive las prácticas del mercado, como por ejemplo los precios de venta al sector público y al sector privado, el nivel de concentración de agentes en los procesos de producción o comercialización, todo esto con miras a evitar prácticas no deseables como reparto de cuotas, acuerdos de precios o distribución geográfica entre los posibles proveedores.
La difusión del mecanismo en general y de cada proceso en particular es necesaria para involucrar a los futuros proveedores, con ánimo de contar con una real competencia, así como para incentivar la participación de la sociedad civil y también de los organismos de control, quienes deben jugar su rol en la estructuración y ejecución del proceso.
Especial cuidado debe merecer la estructuración del convenio marco. Éste deberá contener descripciones relacionadas con las obligaciones del proveedor de cara a los pedidos de las entidades, verbigracia entregas, plazos, formalidades documentales, riesgos a su cargo, necesidades de reposición, mantenimiento, reparación, etc. Además, deberá establecer reglas sobre prevención o corrección de conflictos, así como remedios y sanciones frente a los posibles incumplimientos.
Pero también debe establecer algunas responsabilidades frente a la operación del convenio, como por ejemplo la carga de información para la catalogación, la actualización de la misma, el reemplazo de productos cuando le sea permitido, eventualmente reportes al organismo rector o las entidades.
La etapa de operación va a depender fundamentalmente de la buena estructuración de la fase de selección. Las entidades sentirán un real beneficio del mecanismo siempre que se obtenga lo siguiente:
  • Mejores precios que los que ellos obtenían cuando hacían compras individuales, aunque esto no siempre pudiera ser posible por lo variable y complejo del mercado.
  • Mantenimiento y mejora de la calidad y funcionalidad de los productos y servicios puestos a su disposición.
  • Reducción palpable de tiempos para el aprovisionamiento.
  • Facilidad en el proceso de compra y entrega (órdenes de compra emitidas a través del catálogo electrónico).
  • Eliminación de trámites y requisitos que normalmente deben seguir para comprar cuando lo hacen por su cuenta.
  • Facilidades adicionales como descuentos por volumen, servicios complementarios sin costo (mantenimiento preventivo, garantías técnicas, atención preferencial en repuestos y reparaciones, etc.)
De cara al futuro, siempre es necesario innovar y evolucionar hacia nuevas prácticas que vayan perfeccionando el mecanismo, o rompiendo inercias y reglas que, por rutinarias y conocidas, impiden optimizar las condiciones de calidad y precio.
La primera innovación se refiere a conformar un convenio marco de tipo abierto, es decir, aquél que permite el ingreso de nuevos proveedores o productos una vez suscrito el acuerdo. Es necesario entonces considerar cuáles son las condiciones y la periodicidad en que se podría dar el ingreso de otros proveedores distintos a los seleccionados originalmente.
Las ventajas de esta modalidad serán contar con otras opciones, mejorar precios, calidad y condiciones. Las desventajas, sobre todo para los proveedores seleccionados, será una mayor incertidumbre sobre el real tamaño del mercado y las posibilidades de venta.
La siguiente innovación sería analizar la conveniencia de hacer una segunda etapa competitiva. En principio, la riqueza del mecanismo de convenios marco son las compras ágiles que ofrece un catálogo electrónico con determinado número de productos y proveedores, y unas condiciones de precio y especificaciones ya definidas.
Frente a ello, realizar una nueva competencia entre los proveedores implicará sacrificar agilidad. No obstante, esta alternativa podría significar mejorar las condiciones económicas y técnicas de la prestación.
Desde luego, hablando de innovaciones, no se pueden dejar de lado aquellas que implican explorar nuevas modalidades para los procesos de selección (primera etapa) o de adjudicación (segunda etapa), labor que corresponde a la entidad compradora.
Desde la tradicional licitación, pasando por procesos que involucran diálogos y negociaciones competitivas, hasta incluso la subasta inversa como mecanismo de fijación de precio final, son opciones que están hoy por hoy a la mano de los países a la hora de implementar convenios marco.
Lo interesante es que, aunque hay camino desbrozado por algunos países, los que vienen detrás pueden obtener mejores resultados aprovechando la experiencia acumulada e implementando innovaciones. Por cierto, ningún país puede decir que ha llegado al final del trayecto, ni que tiene las soluciones ideales. Siempre es posible ir más allá.
Una mala estimación del nivel de compras podría significar dificultades para los proveedores, bien sea porque pudieran ver sobrepasada su capacidad de producción o comercialización (en caso de una estimación diminuta), o bien porque la sobre estimación de ventas resultaría en futuras pérdidas por haber previsto en demasía materias primas, insumos o productos.


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