Descarga de la Publicación- Las decisiones del comprador público y su impacto en la eficiencia del gasto – El caso Uruguay

El objetivo central del sistema de contratación pública es maximizar la eficiencia y garantizar la transparencia en el uso de los fondos públicos. En este sentido, el precio pagado por las adquisiciones públicas constituye una dimensión fundamental de dicha eficiencia.

Los sistemas de contratación pública se encuentran generalmente regulados en base a los principios de la contratación administrativa: publicidad, igualdad de los participantes, transparencia y buena fe, entre otros, con un énfasis importante en las garantías del debido proceso y la probidad en el manejo de fondos públicos. El marco normativo vinculante y el correspondiente sistema de contralor han sido pensados desde el derecho administrativo y la contabilidad financiera, más que desde los incentivos económicos al desempeño.

La normativa suele dejar librado a las entidades compradoras fuertes márgenes de actuación en los diseños de sus procesos de adquisición. El organismo comprador es quien decide por qué procedimiento específico optar, o si pegarse o no a los plazos mínimos de presentación de ofertas (habitualmente no muy holgados), o si cobrar o no las bases de contratación, etc. Esta flexibilidad descansa en las dificultades de regular la heterogeneidad de las necesidades de las entidades públicas y en el reconocimiento de que existe una cuota de idoneidad en la figura del comprador público en lo que refiere a requerimientos para saciar sus necesidades específicas. Sin embargo, la figura del comprador público no necesariamente reúne las condiciones necesarias para realizar una elección óptima entra las alternativas disponibles.

Existe entonces un espacio para mejorar la estrategia de adquisición y maximizar los resultados de la gestión pública. Entre las previsiones de la normativa y el diseño específico de los contratos, hay un margen importante a cubrir a través de la rectoría, el fortalecimiento de las reglas de eficiencia, la identificación y difusión de buenas prácticas y la profesionalización de la función pública. El impacto de cubrir estos márgenes puede implicar ahorros importantes a través de la reducción de costos financieros y transaccionales, contribuyendo de manera significativa a la mejora en la calidad del gasto público.

El documento “Las decisiones del comprador público y su impacto en la eficiencia del gasto” analiza los impactos de la estrategia de adquisición pública en el precio pagado por los bienes y servicios que los organismos de la Administración Central en Uruguay adquieren en forma habitual.

Se propone un modelo de determinantes de eficiencia de las compras públicas basado en los desarrollos de Borges de Oliveira, A., Fabregas, A. & Fazekas, M. (2019) que estima los efectos sobre el precio pagado de distintas variables vinculadas al proceso de adquisición que son controladas por el comprador público: tipo de procedimiento, plazo de convocatoria, costo de los pliegos, período del año en que se adquiere y utilización de la plataforma electrónica. Se utilizan datos oficiales de compras públicas de Uruguay para el período 2014-2019. El análisis se centra exclusivamente en la adquisición de bienes y servicios relativamente homogéneos, donde el precio corriente es una variable relevante en la decisión de adquisición.

Los resultados muestran ahorros significativos para el caso de Uruguay si se opta por procedimientos de compra ágiles y abiertos, plazos suficientes de convocatoria, procedimiento electrónico para oferta en línea y si se suaviza la estacionalidad temporal de la demanda trasladando adquisiciones desde el final del año hacia el tercer trimestre.

La metodología utilizada es sencilla de implementar y puede ser extrapolada a otros casos-país, pudiendo incorporar a la regresión que se estima otros elementos sobre los que testear el impacto sobre los precios, típicamente: la planificación de la demanda o las estrategias de gestión de los contratos, además de cualquier instrumento que pudiera impactar en la etapa transaccional. La introducción de herramientas econométricas para el monitoreo y la evaluación del desempeño permite tener una aproximación robusta a los resultados del sistema, favoreciendo la toma de decisión oportuna.

A su vez, este tipo de análisis puede ser realizado por cualquier organismo rector del sistema de contratación pública y ser incorporado a sus prácticas de seguimiento: se utiliza una estructura de datos estándar y los modelos econométricos se corren en software libre. Permite mejorar los procesos de asesoramiento a las entidades públicas, así como tomar medidas correctivas en los diseños de sus instrumentos regulatorios. Además de las agencias de compra, este tipo de trabajos son de especial interés para hacedores de políticas públicas y órganos de contralor y auditoría de los sistemas de compra.