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Consideraciones para la implementación de una política de contrataciones públicas enfocada a las MIPYMES

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David Lamb de Valdés

Secretario Ejecutivo de la Comisión Intersecretarial de Compras y Obras de la Administración Pública Federal a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa Secretaría de Economía de México

Licenciado en Economía por el ITAM (Instituto Tecnológico Autónomo de México) y Maestro en Políticas y Administración Públicas por la London School of Economics.
Actualmente se desempeña como Secretario Ejecutivo de la Comisión Intersecretarial de Compras y Obras de la Administración Pública Federal a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa en la Secretaría de Economía de México. Anteriormente, en esa misma Secretaría, se desempeñó como Director de Cupos Agropecuarios y Asesor de la Subsecretaria de Industria y Comercio. Ha trabajado también como economista del Museo Interactivo de Economía (MIDE), en consultoría en materia de finanzas públicas y como asistente de investigación en temas de desarrollo económico.
Consideraciones para la implementación de una política de contrataciones públicas enfocada a las MIPYMES

En un contexto internacional de desaceleración económica, los gobiernos de muchas naciones estarán reflexionando sobre propuestas de políticas anticíclicas, algunas destinadas a la reactivación o fortalecimiento de los mercados internos. Más de uno considerará el fomento al sector de las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES) a través de las contrataciones públicas como una herramienta potencial en este sentido.
Ante lo anterior, quiero aprovechar el espacio que me ofrece este número del Boletín RICG para compartir con sus lectores un listado, que no pretende ser exhaustivo, de las preguntas que considero debe hacerse cualquier gobierno que pretenda implementar una medida de esa naturaleza. Dichas preguntas derivan de la experiencia que México ha tenido en la materia de contrataciones públicas a MIPYMES en los últimos tres años, y lo que he aprendido del intercambio de experiencias con otros países, a través sobre todo de la RICG.
En primer lugar, es necesario plantearse si se desea adoptar un enfoque de mercado, mediante el cual no se existen preferencias directas a las MIPYMES, sino que se desarrollan herramientas que faciliten su participación. En contraparte, puede preferirse el camino de las preferencias puras, que pueden incluir: reservas de mercado, preferencias en el precio, licitaciones exclusivas a MIPYMES, umbrales, entre otros. Al respecto, recomiendo ampliamente la lectura del informe Reformas en los mecanismos de compras públicas a MIPYMES, por José Saavedra, publicado por la RICG en noviembre de 2010.
Es importante conocer de manera anticipada los ámbitos políticos que se desea que alcance la medida. Dependiendo de la organización política de cada país, puede incluir sólo la esfera central o federal, o bien abarcar hasta los niveles locales o municipales. Como sucede con otras esferas de la política pública, esta es una materia en la cual existe una oportunidad para que un gobierno federal o central realice un esfuerzo inicial que se convierta en ejemplar para su posterior adopción por parte de los gobiernos locales.
Dado que una medida como esta requiere del esfuerzo de una variedad de participantes (por ejemplo, que todas las dependencias de un gobierno federal o central participen en compras a MIPYMES), resulta crucial anticipar los mecanismos institucionales mediante los cuales se coordinarán los esfuerzos de todos los involucrados.
En algunos casos existe una autoridad que centraliza todas (o la gran mayoría) de las facultades y responsabilidades en la materia. Puede optarse por algún otro mecanismo de coordinación. En México, la Comisión Intersecretarial (es decir, interministerial) de Compras de Gobierno a MIPYMES coordina las acciones de las diferentes dependencias que tiene facultades en la materia, y da seguimiento al actuar de todas las dependencias compradoras del Gobierno federal mexicano.
“…Un portal informativo y transaccional electrónico (y gratuito, naturalmente) para las contrataciones públicas es indispensable para “emparejar el terreno” y permitir la misma posibilidad de participación de las MIPYMES que de las empresas grandes”

Un punto fundamental es la definición de la “población objetivo”. Dada la realidad económica de cada país, es necesario tener claridad sobre qué empresas se considerarán MIPYMES y recibirán los beneficios de la política.
Esto es especialmente relevante en el caso de un esquema de preferencias puras. Asimismo, se debe prever el mecanismo para determinar si una empresa en efecto pertenece al sector MIPYME previamente determinado. En un extremo está la auto declaración por parte de la empresa. Esta opción tiene la ventaja de ser la de menor costo administrativo, tanto para la empresa participante como para el gobierno.
Una segunda alternativa es contar con una autoridad centralizada con las facultades y el acceso a la información suficiente para:
  • Determinar con claridad la estratificación de cada empresa.
  • Detectar malas prácticas que pretendan beneficiar a grupos corporativos no-MIPYMES.
  • Sancionar con suficiente rigor a quienes abusen del esquema.
Esta alternativa podría diseñarse para no implicar un costo adicional a la MIPYME, pero si exigiría un costo al gobierno.
Una tercera alternativa sería exigir a la empresa beneficiaria una comprobación de su estratificación MIPYME de parte un despacho contable autorizado, es decir, que el gobierno delegue la facultad en un tercero para ahorrarse costos. Ello tendría la desventaja de inhibir la participación de las MIPYMES en las contrataciones públicas, ya que seguramente implicaría un costo adicional sustantivo para la empresa.
“La capacitación, tanto de los funcionarios compradores como de los empresarios, para la comprensión y utilización de las normatividades y herramientas disponibles, debe preverse antes de la implementación de las mismas.”

Ya sea que se opte por un mecanismo de mercado o de preferencia puras, es necesario tener claridad sobre las herramientas que habrán de desarrollarse para facilitar y fomentar la participación de las MIPYMES en las contrataciones públicas. Un aspecto en el que parece no haber opción es la utilización de las herramientas electrónicas. Debe optarse por ellas. Como bien señala nuestro amigo Miguel Porrúa, Secretario Técnico de la RICG, pueden gustarnos o no, pero la extensión que alcanza su utilización es tal que no emplearlas nos deja fuera de la forma de hacer las cosas hoy en día.
En particular, un portal informativo y transaccional electrónico (y gratuito, naturalmente) para las contrataciones públicas es indispensable para “emparejar el terreno” y permitir la misma posibilidad de participación de las MIPYMES que de las empresas grandes. La capacitación, tanto de los funcionarios compradores como de los empresarios, para la comprensión y utilización de las normatividades y herramientas disponibles, debe preverse antes de la implementación de las mismas.
Los medios electrónicos presentan un gran potencial para acercar la capacitación al mayor número posible de participantes, ya no como un complemento a los cursos presenciales, sino en muchos casos como mecanismos fundamentales. No puede dejarse de lado la existencia de mecanismos de financiamiento, que son particularmente importantes para las MIPYMES. Estas requieren contar capital de trabajo para cumplir sus contratos en condiciones que a veces no puede ofrecer la banca comercial, creando una oportunidad interesante para la banca de desarrollo. El factoraje electrónico es una herramienta ideal en este caso.
“Los medios electrónicos presentan un gran potencial para acercar la capacitación al mayor número posible de participantes, ya no como un complemento a los cursos presenciales, sino en muchos casos como mecanismos fundamentales. No puede dejarse de lado la existencia de mecanismos de financiamiento, que son particularmente importantes para las MIPYMES.”

Finalmente, es muy conveniente tener claro cómo se medirán y comunicarán los resultados de política de adquisiciones públicas a MIPYMES. En México, emulando en cierta medida el mecanismo norteamericano, cada entidad compradora del Gobierno Federal tiene una meta anual de compras a MIPYMES, expresada en pesos mexicanos, y hasta 2011 se informaba sobre el avance de manera mensual con el método del ‘semáforo’. A partir de 2012 la actualización de dicha información se hará varias veces por semana y se podrá consultar en Internet.
Para concluir, cada gobierno que se plantee utilizar las contrataciones públicas como un mecanismo de fomento de las MIPYMES deberá adaptarse a su realidad institucional y normativa para el diseño e implementación de su política particular, pero difícilmente podrá evitar hacerse las preguntas que derivan de las consideraciones discutidas aquí. Como última recomendación, no omito mencionar algo que parece una obviedad: los puntos finos de la política implementada deberán ajustarse lo mejor posible a la realidad económica del sector MIPYME de cada país y ser consistentes, de preferencia, con el modelo económico amplio seguido por el gobierno.

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