Esta sección se construye como un repositorio de información proveniente de los países de la región, con la finalidad de dar a conocer sobre las acciones que están llevando a cabo para la implementación de la Subasta Inversa Electrónica (SIE) en los Sistemas de Contratación Pública.
La información publicada tiene un recorte temporal al 2018, y se encuentra dividida en las siguientes secciones: 1. Generalidades, 2. Avances, y 3. Retos/Desafíos.
Así mismo, con base en una encuesta respondida por las agencias de contratación pública de 8 países de la región (Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, Paraguay, Perú y Uruguay) se construyó el siguiente dashboard con la información analizada a 2017: Dashboard tendencias SIE.
Dirección General de Normas de Gestión Pública - Ministerio de Economía y Finanzas
El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP) es la entidad estatal encargada de administrar el Sistema de Contrataciones Estatales (SICOES) del país. En cuanto a la plataforma informática, su administración recae sobre la Dirección General de Sistemas de Gestión de Información Fiscal (DGSGIF), cuyo desarrollo y mantenimiento lo realiza a través de la Unidad de Sistemas de Información (USI). Por otro lado, la regulación de contrataciones es realizada por la Dirección General de Normas de Gestión Pública (DGNGP) también del MEFP.
Por medio del SICOES, se realiza la publicación de procesos de contratación a partir de montos equivalentes a Bs.20.000 (aproximadamente, US$2.800) con el objetivo principal de transparentar las contrataciones del país. Asimismo, también publica anualmente más de 90.000 procesos de contratación difundiendo información de la convocatoria, enmiendas, adjudicación, contrato, modificaciones al contrato, recepción, resoluciones de contrato, anulaciones, cancelaciones y otros; sin embargo, no se constituye en una plataforma transaccional.
La DGSGIF, adicionalmente, administra el Sistema de Gestión Pública (SIGEP) que se constituye en el Sistema Financiero del país. A la fecha, la DGSGIF se encuentra encarando el proyecto de desarrollo del nuevo SICOES orientado a la implementación de las contrataciones electrónicas, inicialmente, en el marco de las contrataciones menores a Bs20.000 (US$ 2.800), desarrollo que estará integrado al Sistema Financiero y que abarcará a las contrataciones mayores, administración de contratos, administración de garantías y otras funcionalidades planificadas.
En este marco, uno de los componentes de este desarrollo incluye la presentación de propuestas electrónicas y la implementación de mecanismos de subasta inversa con el objetivo de disminuir costos, por lo que es importante conocer experiencias de otros países y especialistas en el tema.
Dirección ChileCompra
La Dirección de Compras y Contratación Pública (Dirección Chilecompra) tiene entre sus objetivos globales el contribuir a la eficiencia en la contratación pública con el fin de favorecer el buen uso de los recursos públicos. De lo anterior, para Chilecompra ha resultado relevante revisar constantemente la eficiencia de los diferentes mecanismos de compra que dispone el Estado y, asimismo, indagar sobre mecanismos que actualmente son utilizados por otros países y que han demostrado ser eficiente en la administración de los recursos públicos.
En el marco del Programa de Modernización, llevado a cabo por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en Chilecompra, se realizaron una serie de recomendaciones relacionados con: mejorar la calidad de los procesos inherentes a las compras públicas, innovar en el modelo general de compras públicas, mejorar las herramientas de planificación de compras y gestión de contratos y generar mejor información para la toma de decisiones.
Teniendo en consideración las citadas recomendaciones, Chilecompra reporta como avances:
– La implementación de un nuevo modelo de compras colaborativas con la finalidad de obtener mejores condiciones de compra y eficiencia en la utilización de los recursos para los organismos contratantes del Estado, considerando la recomendación realizada por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) en cuanto a migrar a una visión estratégica en las adquisiciones gubernamentales, especialmente lo referido a convenio marco.
– La implementación de compras centralizadas y coordinadas en un trabajo conjunto con diferentes organismos públicos para la agregación de demanda por parte del Estado y obtención de precios competitivos.
Los desafíos que tiene Chilecompra es seguir promoviendo una visión estratégica en las compras públicas, disponibilizando herramientas, asesoría y capacitación a los compradores públicos para el uso eficiente de los recursos públicos. En este contexto, han verificado la necesidad de analizar la subasta electrónica inversa como una herramienta que se podría incorporar en el sistema de compras públicas chileno debido al potencial que tiene ésta para promover la competencia entre los oferentes y que permitiría la obtención de mejores precios y condiciones en las adquisiciones estratégicas del Estado.
Colombia Compra Eficiente
En Colombia, la normativa permite desde 2007 la realización de subastas para la adquisición de bienes y servicios de características técnicas uniformes en la cual el único factor de selección es el precio. Las Entidades Estatales desde esta fecha, podían realizar subastas presenciales o electrónicas; sin embargo, la normativa prefería la realización de las subastas electrónicas al reducir el riesgo de colusión y promover la competencia y la participación de un número mayor de oferentes. La subasta presencial la debía realizar la Entidad Estatal.
Adicionalmente a la habilitación de las subastas, la normativa colombiana definió que cuando estas fueran utilizadas, no fueran incluidos los puntos a los bienes o servicios colombianos (o extranjeros con trato nacional). Esto permite que en la práctica el menor precio sea el único criterio para determinar el contratista.
Entre los avances, Colombia Compra Eficiente desarrolló en 2015 el SECOP II. En esta plataforma 100% transaccional, las Entidades Estatales pueden hacer el Proceso de Contratación en línea, e incluye el módulo habilitado de subastas electrónicas. A la fecha. Se han registrado 494 subastas publicadas, 427 subastas adjudicadas y 399 contratos.
A pesar de la transaccionalidad de la plataforma, solo el 20% de las Entidades Estatales utilizan el SECOP II como herramienta para la gestión de los Procesos de Contratación en línea; por el contrario, varias de estas siguen haciendo la gestión del Proceso de Contratación en papel y replican estos documentos físicos en la plataforma.
Por lo anterior, Colombia Compra Eficiente ha considerado que para el posicionamiento de la subasta inversa electrónica, es necesario que se trabaje en la gestión de cambio. Asimismo, han identificado como una necesidad, antes de definir los requisitos funcionales de la plataforma, revisar la normativa del sistema de compra de Colombia; y, verificar si ésta incluye restricciones que no estén alineadas con las mejores prácticas para la adquisición electrónica de bienes o servicios y en caso de incluirlas, modificar la normativa.
Colombia Compra Eficiente considera que la norma debería reflejar las mejores prácticas para la adquisición de bienes y servicios, razón por la cual podría ser flexible y permitir al comprador público el diseño de los “pliegos de condiciones” de acuerdo a sus necesidades de abastecimiento. Así, puede ser más eficiente que los requerimientos funcionales sean realizados de forma posterior a la modificación de la normativa.
A la fecha, se sigue analizando el módulo de subasta electrónica y definiendo si es necesario implementar algunas modificaciones o modificar la norma. El desafío que aún presentan es en cuanto a la identificación de la mejor opción en términos de valor por dinero.
Servicio Nacional de Contrataciones Públicas (SERCOP)
A través de la expedición de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (LOSNCP), el 4 de agosto del 2009 y su reforma en el 14 de octubre de 2013, se creó el Servicio Nacional de Contratación Pública (SERCOP) como el organismo de derecho público, técnico regulatorio, con personalidad jurídica propia y autonomía administrativa, técnica, operativa y financiera; quien ejerce la administración del Sistema Nacional de Contratación Pública; en este contexto, de conformidad con el numeral 11 del Art. 10 del referido cuerpo legal, se señala como una de las atribuciones del SERCOP: “Incorporar y modernizar herramientas conexas al sistema electrónico de contratación pública y subastas electrónicas, así como impulsar la interconexión de plataformas tecnológicas de instituciones y servicios relacionados.”
La LOSNCP, en el Art. 47 establece el procedimiento dinámico de Subasta Inversa, como procedimiento de contratación para la adquisición de bienes y servicios normalizados que no consten dentro de catálogo electrónico, por parte de las entidades contratantes, en donde el proveedor puja hacia la baja los precios ofertados, en acto público o por medios electrónico; metodología que se utiliza amparada en la definición del mejor costo del bien o servicio normalizado, que de conformidad con el numeral 17 del Art. 6 de la LOSNCP indica: “Oferta que cumpliendo con todas las especificaciones técnicas y requerimientos técnicos, financieros y legales exigidos en los documentos precontractuales, oferte el precio más bajo.”
De igual manera es importante considerar que, el Reglamento General de la LOSNCP, expedido en agosto de 2008, viabiliza la aplicación de la Ley, debido a que establece reglas complementarias respecto a la aplicación de los procedimientos de contratación entre ellos el de Subasta Inversa; así mismo de conformidad con las atribuciones del SERCOP, este ente emite normativa complementarias a la Ley y su Reglamento General, en donde también se ha considerado el procedimiento de Subasta Inversa.
El SERCOP cuenta con una plataforma tecnológica fiable y segura, denominada SOCE en donde los actores del Sistema Nacional de Contratación Pública –SNCP-(Entidades contratantes y proveedores) participan en el desarrollo y ejecución de las contrataciones; en este sentido uno de los procedimientos que contiene esta plataforma desde sus inicio es la Subasta Inversa Electrónica, la participación de los actores antes citados en este procedimiento se realiza a través de dicha plataforma en la etapa precontractual y contractual.
El procedimiento de Subasta Inversa Electrónica, de conformidad con la norma nacional, contempla alguna etapas las mismas que se ejecutan a través de la plataforma tecnológica; estas etapas son: Invitaciones (convocatoria); Preguntas, respuestas y aclaraciones; entrega de ofertas técnica; convalidación de errores; calificación de participantes; envío de oferta económica inicial; puja o negación, en los casos que corresponda; adjudicación; y, ejecución contractual. Así mismo este procedimiento cuenta con varios controles y validaciones que permiten trasparentar las acciones ejecutadas y su desarrollo.
Si bien, a través de la años se han implementado mejoras al procedimiento de Subasta Inversa Electrónica dentro de la plataforma informática, mismos que han permitido un desarrollo adecuado del procedimiento de contratación por parte de las entidades y su correcta interacción con los proveedores; el SERCOP ve la necesidad de innovar estos procedimientos, las metodologías y funcionalidades utilizadas, con el fin de mantener un sistema vanguardista y poner a disposición de los usuarios procedimientos de adquisición eficientes, eficaz y trasparentes concordantes con la norma vigente.
Unidad Nacional de Adquisiciones y Contrataciones (UNAC)
La Unidad Nacional de Adquisiciones y Contrataciones (UNAC) es el Ente Rector de las contrataciones públicas del país y tiene como responsabilidad, modernizar el sistema de compras públicas (SIAC) en todo su contexto. Bajo esta premisa, se encuentra trabajando en el desarrollo e implementación del nuevo sistema electrónico de compras públicas (COMPRASAL); y ha considerado contar con otras formas de contratar que se vienen implementando a nivel regional y que reportan buenos resultados, y entre ellos se encuentra la Subasta Inversa Electrónica.
La UNAC ha trabajado en un proyecto de reforma a la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (LACAP) vigente, que propone incluir como nueva forma de contratación a la Subasta Inversa Electrónica. El citado proyecto ha sido presentado ante la Asamblea Legislativa para su revisión y aprobación.
– Necesidades: Para la UNAC, es una necesidad conocer las metodologías regionales (andamiaje) existentes a nivel normativo, procedimental y técnico, en cuanto a la Subasta Inversa Electrónica (SIE): así como conocer la experiencia de otros países en relación a su aplicación, los beneficios que comprende y de las lecciones aprendidas a tener en cuenta.
– Desafíos:
* La implementación de la Subasta Inversa Electrónica; y
* El acceso a información regional que permita conocer aspectos como la debida implementación de la Subasta Inversa Electrónica, las lecciones aprendidas a tomar en consideración, entre otros aspectos.
Dirección Normativa de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (DGAE)
La Dirección Normativa de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (DGAE) de Guatemala ha incorporado una serie de reformas normativos a partir del 2015, que han permitido que cuenten con un sistema de contrataciones moderno, eficiente y transparente. Estas reformas incidieron en cambios organizacionales y de sistemas; así como en la modernización de la estructura organizativa, teniendo como resultado la creación del Registro General de Adquisiciones del Estado y la institucionalización del DGAE.
Para la DGAE, la Subasta Inversa Electrónica es una modalidad sistematizada que permite eficiencia, competencia y confiabilidad, realizada a través de una plataforma informática completamente visible a la opinión pública que registra transacciones en tiempo real.
En ese sentido, y en búsqueda de las mejores prácticas internacionales, la DGAE procuró el desarrollo de una modalidad que permita eficientar las compras; sin embargo, el procedimiento de compras con el que cuenta actualmente es largo, derivado que aún no está en pleno funcionamiento el Registro General de Adquisiciones del Estado. Se espera que con su pleno funcionamiento, tendrá dentro de sus registros, las precalificaciones para llevar a cabo estas adquisiciones por medio de Subasta Inversa Electrónica.
Es importante indicar que el país ha estado enfrentado una barrera grande con las unidades ejecutoras derivado que, a pesar de las diferentes formas de comunicación, no se ha tenido una respuesta positiva para el uso de la Subasta. Ante esta situación, se han realizado esfuerzos para incluir en sus circulares ministeriales y gubernativas la recomendación del uso de la Subasta Electrónica Inversa como modalidad de Compra, realizándose una capacitación con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) dirigido a los/as funcionarios/as de la Dirección, para promocionarla; además de realizar formatos estándar para la realización de subastas, las cuales se encuentran en la página web www.guatecompras.gt para uso de todas las entidades en general.
Por lo expuesto, la DGAE aún presenta muchos desafíos, y consideran que en tanto no sea de uso frecuente la modalidad, no podrán determinar lo ahorros significativos que para el Estado de Guatemala, significa la modalidad de Subasta Inversa Electrónica.
Oficina Normativa de Contratación y Adquisiciones (ONCAE)
Con la aprobación de la Ley de Compras Eficientes y Transparentes a través de medios electrónicos, se habilitó en el país, a través de la Oficina Normativa de Contratación y Adquisiciones (ONCAE), la modalidad de Subasta Inversa Electrónica.
Al 2018, la modalidad de Subasta Inversa Electrónica se encuentra vigente y reglamentada.
– Necesidades: La ONCAE tiene como necesidad, conocer las experiencias regionales más relevantes en Subasta Inversa Electrónica, con el propósito de proveer insumos suficientes para planificar una ruta de implementación en el mediano plazo.
Dirección General de Contrataciones del Estado (DGCE)
La Dirección General de Contrataciones del Estado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (DGCE/MHCP) de Nicaragua, se encuentra interesada en el desarrollo del método de subasta electrónica o subasta inversa. La Ley Nº 737 sobre Compras, faculta el uso de esta modalidad como parte del proceso de contratación y como parte de la modernización del Sistema Nacional de Compras Públicas.
Nicaragua resalta que la posibilidad de contar con experiencias regionales y el apoyo de las agencias que forman parte de la Red Interamericana de Compras Gubernamentales (RICG), permitirá fortalecer tanto en el aspecto técnico como institucional de la DGCE/MHCP, al crear nuevas capacidades en la búsqueda de la gerencia de las contrataciones.
Esta buena práctica sobre Subasta Inversa Electrónica, se ha venido impulsando en años anteriores, con el propósito de mejorar la eficiencia, eficacia y calidad en el resultado en las contrataciones. Nicaragua está creciendo como un país competitivo y entiende que esta modalidad de contratación es un desafío estratégico para el sistema de contratación nacional y para dar respuesta a los tratados de libres comercio.
A la fecha, la DGCE/MHCP se encuentra en la fase de investigación, recopilación y análisis de la información que le permita determinar los ejes principales para una la implementación efectiva de la Subasta Inversa Electrónica.
Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP)
La Subasta a la Baja Electrónica (SBE) o también conocida como la Subasta Inversa Electrónica, nace en Paraguay el 14 de julio de 2008, marcando el ingreso del Estado Paraguayo a la era de las compras electrónicas, cuya nota distintiva de los procesos hasta entonces tradicionales consistió en incorporar una competencia en un ambiente virtual con reglas claras y concretas, que significó un avance importante en la transparencia de los procesos de compras y la obtención de importantes ahorros para el Estado, oportunidad que el esquema tradicional no ofrecía.
La Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP) realizó capacitaciones y entrenamientos sobre esta nueva modalidad, a través de simulacros para la utilización general de la plataforma electrónica. Asimismo, capacitó a los funcionarios directos de las Unidades de Compras, donde participaron más de 200 funcionarios públicos del aquel entonces. A la par, fueron capacitados 300 proveedores aproximadamente durante el primer año.
En cuanto a su implementación, la DNCP presentó una serie de desafíos ante el cambio, debido al temor por parte de los usuarios (Unidades de Compras, Oferentes participantes y la ciudadanía en general), para utilizar éste tipo de transacciones electrónicas, por ello:
– La DNCP, cumplió un rol fundamental para hacer conocer a todos los sectores sobre esta innovación, utilizando todos los recursos posibles para el efecto, (capacitaciones, campañas publicitarias, gacetillas oficiales, etc.).
– Una inversión sobre la plataforma electrónica, amigable, confiable y desarrollada al 100 % por paraguayos con tecnología de punta y software libre.
– Gracias a eso, la primera SBE se realizó el 4 de noviembre de 2008, para la Adquisición de Equipos Informáticos, marcando el inicio de esta nueva era.
Con la implementación de la Subasta Inversa Electrónica, el DNCP alcanzó los siguientes logros:
– Ahorro para el Estado
– Transparencia en la Gestión Pública
– Comodidad y practicidad para los usuarios del sistema
– Rapidez y menor burocracia en los procesos
– Desarrollo e innovación Tecnológica
– Pliegos estandarizados para SBE
– Oportunidad de mejorar las ofertas a través de la sesión Publica Virtual
– Validación y aprobación del BID para el uso del Sistema Nacional de Contrataciones para bienes comunes
– Confiabilidad y Seguridad
Actualmente, la DNCP se encuentra en proceso de Reingeniería del Sistema de Informaciones de Contrataciones Públicas (SICP), y entre los principales cambios se tienen:
– Ofertas 100% electrónicas
– Evaluaciones de Ofertas electrónicas
– Contratos electrónicos
En cuanto a la Subasta Inversa Electrónica:
– Realizar el ciclo completo de la Subasta a la Inversa de forma electrónica.
– Aumentar la cantidad de Subastas a la Inversa, con obligatoriedad en ciertos rubros.
Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado (OSCE)
En el Perú, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) en su calidad de organismo técnico especializado administra en otros métodos de contratación, la Subasta Inversa Electrónica (SIE) bajo la Ley de Contrataciones del Estado – Ley Nº 30225 y su reglamento y modificatorias, ley que la define como un método de contratación que se realiza virtualmente a través de la plataforma del SEACE, mediante el cual, las Entidades del Estado pueden contratar bienes y servicios que se encuentren en el Listado de Bienes y Servicios Comunes (LBSC).
La SIE se utiliza para la contratación de bienes y servicios comunes que cuenten con ficha técnica y se encuentren en el Listado de Bienes y Servicios Comunes; siendo lo más demandados materiales de construcción, alimentos, cemento, combustible, medicamentos, entre otros.
En ese aspecto, OSCE resalta la importancia de compartir con los países miembros de la RICG su experiencia, entre otros aspectos, el comportamiento de la Subasta, el mismo que tiene entre sus principales ventajas i) transaccional, ii) Genera ahorro significativo de tiempo, iii) es ampliamente confiable y accesible, iv) significativamente transparente y controlable, v) Promueve la trazabilidad y bancarización de la contratación estatal y vi) impulsa la contratación electrónica estatal.
Complementariamente, la SIE en el Perú es considerada como buena práctica internacional por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) aprobándose su uso para proyectos financiados por el Banco a partir del 2017.
Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP)
El sistema de Contrataciones Públicas de la República Dominicana está regulado por la Ley 340-06 y su modificación 449-06. Desde su promulgación, la normativa dominicana contempla la subasta inversa como un proceso de contratación de bienes comunes con especificaciones estándares mediante medios electrónicos, donde se selecciona al oferente que presente la propuesta de menor precio. En el procedimiento de subasta inversa, los proveedores de dichos bienes y servicios, pujan hacia la baja partiendo del menor precio fijado por los oferentes en su oferta inicial, y solo participando de la misma los que hayan calificado técnicamente de acuerdo a los factores de evaluación contemplados en los pliegos de condiciones.
Este procedimiento de Subasta Inversa está previsto para su aplicación desde la promulgación de la ley en 2006; sin embargo, debido a que no se contaba con una herramienta electrónica transaccional que permitiera su implementación, no había sido utilizada. A partir del 2017, se desarrolla dicha funcionalidad en el Portal Transaccional de Compras y Contrataciones.
La institución, en 2018, se encuentró en un proceso de actualización de los manuales de procedimientos para hacer operativo el proceso de subasta e iniciar la implementación piloto del mismo durante el primer trimestre del citado año.
La implementación y gestión del cambio para la ejecución de la Subasta Inversa Electrónica en República Dominicana, a través de la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP), supone los siguientes desafíos:
1. Brecha Digital: El Porcentaje de personas de doce años y más que ha usado la computadora en los últimos doce meses en la República Dominicana fue del 47.4 % (ENHOGAR-2016).
2. Nivel de penetración del internet en el país para garantizar la participación del mayor grupo de proveedores debido a que es un proceso totalmente electrónico. Según la Encuesta Nacional de Hogares de Propósitos Múltiples (ENHOGAR-2016), el 63.9% de las personas de 12 años y más utilizan Internet.
3. Esfuerzo requerido para la capacitación de Compradores y Proveedores en la normativa y el uso de la herramienta electrónica para las Subastas Inversa.
4. Promoción para el uso modalidad destacando sus beneficios: Confianza en los resultados, mayor transparencia, optimización del proceso de compras.
5. Capacidad Instalada del Órgano Rector para dar soporte técnico y funcional en las ejecuciones de las Subastas Inversa.
La Dirección General de Contrataciones Públicas de la República Dominicana tuvo como meta para el año 2018, la implementación de la Subasta Inversa en 15 Instituciones Públicas.
Agencia Reguladora de Compras Estatales (ARCE)
En Uruguay, el Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera (TOCAF) aprobado en 2012 crea el procedimiento de contratación de pregón o puja a la baja, también llamado por la doctrina Subasta Inversa, para los casos en que el objeto de la compra sea un bien o servicio preciso, concreto y fácilmente determinable que permita establecer y uniformizar, en forma previa, sus requisitos básicos y esenciales (art. 34 del TOCAF).
Al incorporarse la subasta inversa en el sistema nacional de compras, esta acción conllevó a que se elaboraran fichas técnicas para cada producto que se quisiera adquirir; asimismo, se generó un pliego estándar para uso de los organismos, manuales para compradores y proveedores, y se implementó instancias de capacitación para el uso idóneo de la Subasta Inversa.
Cabe destacar que Uruguay, a través de la Agencia Reguladora de Contrataciones Estatales (ARCE), obtuvo apoyo de las Oficinas de Compras Rectoras de Paraguay y Ecuador para desarrollar una solución informática que permitió la implementación del pregón.
En Uruguay, se ha utilizado a la Subasta Inversa Electrónica para productos determinados; pero su uso aún no es generalizado; participan solamente 2 o 3 proveedores en la puja y los precios de entrada figuran bastante más altos que los de otros procedimientos de contratación.
ARCE ha previsto el diseño de un monitoreo específico que haga seguimiento del uso de la Subasta Inversa Electrónica, que identifique tendencias y provea insumos para la mejora continua. En Uruguay, resulta necesario comparar precios unitarios y las experiencias regionales existentes en relación al monitoreo y sus alertas son de gran interés.