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Hacia un ecosistema de cualificación, acreditación y certificación de la contratación pública para América Latina y El Caribe

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Oscar Chinea
Director del Instituto Latinoamericano de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (ILCAE)
Presidente del Instituto IDEA International
Public Procurement (IDEA-PP)

Durante los últimos 15 años, dos de los organismos financieros internacionales de mayor actividad en América Latina y el Caribe (Banco Mundial y BID), emprendieron por múltiples mecanismos esfuerzos de modernización de los sistemas de contratación de los gobiernos de la región, mediante la promoción de legislaciones de contratación pública y la conformación de estructuras institucionales especializadas, sea bajo la fórmula de organismos rectores, normativos o supervisores.
Estas reformas que hoy en día denominamos de “primera generación” (quizás con cierto paralelismo inconsciente con la denominación dada a los antibióticos que con el tiempo han perdido su capacidad para restablecer la salud de los pacientes a los que se les suministra), con el tiempo demostraron ser insuficientes para producir la mejora en los resultados de desarrollo que se esperaba, creándose una brecha entre las regulaciones de los sistemas de contrataciones y el real desempeño del sistema.
Adicionalmente existe la opinión generalizada de que la regulación existente se ha convertido en un nuevo obstáculo, que complica en lugar de facilitar la gestión de las contrataciones públicas y las aleja más de su capacidad de producir los resultados que los actores del sistema y sus beneficiarios esperan de la función de adquisiciones.
Recientemente, las principales instituciones financieras internacionales de la Región (nuevamente el Banco Mundial y el BID), con los principales cooperantes ofreciendo diferentes grados de apoyo (mayores o menores según los cooperantes y los requerimientos de los países beneficiarios) han emprendido una nueva “generación” de reformas, que intentan focalizarse en hacer que los sistemas nacionales de contrataciones funcionen.
Dentro de este contexto, durante el último quinquenio, los estudios y foros especializados en Contratación Públicos de América Latina y El Caribe han llamado la atención sobre la necesidad de mejorar las capacidades de los funcionarios a cargo de los sistemas de adquisiciones gubernamentales de la región.
Aunque la necesidad de profesionalizar a los funcionarios con responsabilidades de adquisiciones (especialmente como prerrequisito para ampliar sus niveles de discrecionalidad operativa) se ha vuelto una especie de “verdad revelada”, la profesionalización se ha visto frecuentemente confundida con la cualificación, como mecanismo de transmisión de conocimientos.
Así, resulta indispensable, para abordar exitosamente los retos de aumento de las capacidades del personal dedicado a las contrataciones públicas de la región, clarificar algunos conceptos e incluso establecer algunas convenciones que sirvan de andamiaje para el desarrollo de tan importante emprendimiento.
Comenzando con la profesionalización, iniciaremos sin muchas pretensiones, empleando el significado del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, para convenir en que si bien lo que es una profesión (sus atributos y requisitos) puede ser una tema con cariz académico, profesionalización no es más que la acción y efecto de dar carácter de profesión a una actividad, así como de convertir a personas que ejercen dicha actividad en profesionales.
De esta forma queda claro que resulta imposible “profesionalizar” sin que exista una profesión (consolidada o en formación).
La profesiones implican operaciones esencialmente intelectuales con gran responsabilidad individual, que obtienen su materia prima de la ciencia y el aprendizaje; este material que trabajan hasta un fin práctico y definido; poseen una técnica educativa comunicable, tienden a la auto-organización; y se vuelven cada vez más altruistas en la motivación1. Las profesiones tienden a ser impulsadas por la experiencia que está fundamentada tanto en conocimiento teórico, como práctico, todo lo cual sirve para proporcionar distintos límites a la propia profesión. En general, los profesionales tienden a disfrutar de un alto grado de autonomía individual e independencia de juicio, además de contar con códigos de ética institucionalizados.
Tradicionalmente se reconocen a las profesiones 5 atributos básicos2:
  • Presencia de una teoría sistemática: Un conjunto de conocimientos que se basa en principios abstractos;
  • Autoridad: Control significativo sobre la naturaleza y el alcance de los servicios que prestan;
  • Sanción Comunitaria: Sujeción a una licencia o certificación que delinea diversos grados de competencia profesional;
  • Código de Ética: Normas de comportamiento que son explícitas, sistemáticas, obligatorias y orientadas al servicio público; y
  • Cultura: Satisfacción no sólo con las recompensas monetarias, sino también con símbolos, como los títulos y premios.
En la construcción de una profesión de la Contratación Pública, la apropiación de los atributos de toda profesión es un camino que apenas se comienza a transitar y en el que de seguro experimentaremos avances y retrocesos, éxitos y fracasos. Pero durante ese tránsito hacia una profesión, podemos avanzar acciones que a la vez de cimentar las bases de la profesión en ciernes, permitirán mejorar las capacidades de los funcionarios que desempeñan la función de contrataciones, con el consecuente impacto beneficioso sobre la aptitud del sistema de contrataciones públicas de producir los resultados de desarrollo esperados. Las principales de tales acciones son las referidas a la cualificación, acreditación y certificación de funcionarios practicantes de contrataciones públicas.
1 Flexner, A. (1915) Is Social Work a Profession? School and Society, 1.26, 904.
2 Greenwood, E. (1957) Attributes of a Profession. Social Work, 2, 45-55.

Por cualificación, se entiende la posesión o adquisición mediante actividades de formación, de un conjunto de competencias con significación en un ambiente de trabajo (cualificación laboral) o profesión (cualificación profesional), mediante la formación y/o la experiencia.
La certificación y la acreditación (de competencias de personas) son ambas un proceso mediante el cual se otorga reconocimiento a una persona de que cumple con los requisitos de competencia especificados.
La certificación es el proceso mediante el cual un organismo independiente e imparcial en relación con sus aspirantes, candidatos y personas certificadas, incluidos sus empleadores y clientes (que no ofrezca ni provea formación, ni ayude a otros en la preparación de tales servicios) otorga reconocimiento a una persona de que cumple con los requisitos de competencia especificados.
Por su parte, acreditación es el proceso mediante el cual un organismo dependiente de los empleadores y/o clientes (en el caso de la contratación pública, entidades normativas, rectoras u otras dependencias del gobierno o sus dependientes y relacionadas) otorga reconocimiento a una persona de que cumple con los requisitos de competencia especificados.
Los conceptos de profesionalización, cualificación, acreditación y certificación, aunque distintos, están íntimamente relacionados, compartiendo y formando parte de un mismo ambiente (el que conforman los sistemas de adquisiciones), en procesos que se relacionan entre sí, en la misma forma en que las comunidades de seres vivos forman ecosistemas.

entidades

Sin temor a equivocarnos sostenemos que para llegar al objetivo de “profesionalización de la contratación pública” en la región, es indispensable reconocer, integrar y apoyar el desarrollo de un “ecosistema de cualificación, acreditación y certificación en Contratación Pública”, cuyos componentes desarrollan procesos que están relacionados entre sí, compartiendo e influyendo un mismo ambiente.
Como componentes del mencionado ecosistema, podemos destacar:
  • Infraestructura del conocimiento: Los esfuerzos de cualificación, acreditación y certificación requieren un conjunto de herramientas en las que se generen, documenten, consoliden y transmita un cuerpo de conocimientos. Es en este aspecto donde mayores carencias existen en la región, puesto que la mayor parte de la literatura existente en materia de contrataciones públicas está en idioma inglés y se refiere a experiencias extra-regionales.
  • Programas de Difusión e información y contenidos de capacitación en normativa, herramientas estándares y sistemas electrónicos, a cargo de los Entes Rectores de cada país, por los cuales se transmita información de interés y se capacite a los funcionarios en los contenidos normativos nacionales, el uso de instrumentos de aplicación y el empleo de los medios electrónicos utilizados en cada sistema.
  • Programas de capacitación formal basados en competencias (académicos y no académicos), en los que instituciones académicas y otras entidades de capacitación desarrollen contenidos sobre los procesos, mecanismos, herramientas, mejores prácticas, técnicas gerenciales, entre otros contenidos que atienden al carácter transdisciplinario de la contratación pública.
  • Mecanismos de comprobación, valoración y reconocimiento de experiencia, necesarios para la posterior implementación de modelos de certificación.
  • Actores del ecosistema, como los Entes Rectores, Instituciones Académicas, Proveedores de Capacitación y Cuerpos de Certificación Internacional, responsables de generar y difundir el conocimiento, entregar la capacitación y acreditar y certificar las competencias.
  • Productos del ecosistema, como las Acreditaciones Nacionales, Titulaciones Académicas y Certificaciones Internacionales, que se apoyen y potencien mutuamente para lograr el objetivo de profesionalización esperado.
En esta materia, es necesario vencer la tentación de emprender iniciativas que procuren atajos o persigan llegar a la meta sin antes recorrer el camino y consolidar las etapas previas. Como todo proceso de fortalecimiento institucional del sector público, la profesionalización de la Contratación Pública requiere un tiempo adecuado para la preparación de un diagnóstico compartido y creíble, una definición clara de los objetivos de la profesionalización, la creación de consenso, planificación detallada y finalmente aplicación. Todo esto necesita de una adecuada secuenciación, que puede tomar varios años.
Finalmente, los principales retos de una iniciativa con estas características están representados por:
  • La creación de infraestructura del conocimiento, mediante la adaptación de contenidos existentes y la generación de nuevos contenidos.
  • La elaboración y validación de análisis de trabajo y de competencias.
  • El desarrollo y estabilización de un Cuerpo de Conocimientos de la Contratación Pública.
  • La promoción de múltiples fuentes de cualificación (públicas y privadas, académicas y no académicas) en un ambiente de competencia.
  • Desarrollo de códigos de ética profesional.
  • Promoción de varios cuerpos de certificación independientes en un ambiente de competencia.
Afrontar esos retos y establecer firmes bases para el largo proceso que nos espera para la conformación de nuestra profesión será una tarea que aunque difícil, rendirá frutos en términos de mejores sistemas de contratación pública de la región.

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