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“Los proyectos de alta complejidad: Desafíos para los sistemas de compras públicas de la región”

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“Los proyectos de alta complejidad: Desafíos de los sistemas de compras públicas de la región”

Sabrina Comotto es Especialista en Contrataciones Públicas. Diploma Superior en Gestión y Control de Políticas Públicas. Maestranda en Políticas Públicas para el Desarrollo con Inclusión Social y en Derecho de la Contratación Pública. Ha sido acreedora de diversos premios y reconocimientos a nivel nacional e internacional por trabajos en materia de Políticas Públicas y Derechos Humanos. Se desempeñó como asesora legal del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios durante más de ocho años, brindado asistencia legal especializada en proyectos de inversión pública de alta complejidad. Es autora de numerosos artículos en publicaciones nacionales e internacionales sobre temas de su especialidad. Tutora del curso en línea “Gestión de las Compras Públicas” de la OEA. Actualmente se desempeña como docente adjunta a cargo de la Cátedra de Metodología de las Ciencias Sociales de la Universidad Nacional del Oeste.

Los proyectos de alta complejidad: Desafíos para los sistemas de compras públicas de la región
Al igual que varios otros ámbitos de la gestión pública, los sistemas de compras públicas –el conjunto de regulaciones, órganos, instituciones y tecnologías de gestión aplicadas a la planificación y gestión de las inversiones públicas- se encuentran, en la actualidad cada vez más exigidos por una serie de cambios e innovaciones que determinan, en muchos casos, la necesidad de adaptar o repensar las soluciones tradicionales en la materia (lo que puede importar desde simples reformas parciales o sectoriales hasta una reingeniería total del sistema). La introducción de las tecnologías de la información como herramientas al servicio de la transparencia, eficacia y celeridad de los procedimientos y la consolidación del concepto de sustentabilidad (social y ambiental) como un componente presente en las distintas etapas del ciclo de vida de los proyectos de inversión pública, son ejemplos de fenómenos de esta naturaleza.
La creciente complejidad tecnológica de los proyectos que deben ejecutar las administraciones públicas y otras entidades integrantes del sector público también constituye un condicionante de suma relevancia, que implica profundos desafíos para los sistemas de compras públicas; sobre todo, en aquellos países donde dicho sistema es aún débil, y/o se encuentra atravesando procesos de fortalecimiento normativo e institucional.
En los párrafos que siguen intentaremos sintetizar dichos desafíos, y esbozar algunas propuestas preliminares en base a los cuales los países de la Región podrían diseñar soluciones para afrontar exitosamente esta especial categoría: las contrataciones de alta complejidad. 
¿Qué entendemos por “contrataciones de alta complejidad”? 
Sería prácticamente imposible brindar una definición taxativa o, al menos, lo suficientemente comprehensiva, de las contrataciones públicas de alta complejidad. Como primera aproximación, las mismas abarcan una serie de adquisiciones y contrataciones cuyo objeto no es susceptible de estandarización; implica un alto nivel de especificidad técnica o tecnológica y la utilización de un know-how especializado, puesto al servicio de la prestación convenida; se trata en general de contrataciones de cumplimiento sucesivo, es decir, no se agotan en un único acto, sino que se plasman a través de prestaciones materiales y/o intelectuales interrelacionadas que se prolongan a lo largo del tiempo; demandan una alta capacidad del contratista, tanto desde el punto de vista jurídico como financiero, y también capacidades especiales de la Administración contratante –para garantizar desde el adecuado diseño de las especificaciones técnicas hasta una eficiente supervisión de la ejecución contractual.- Grandes obras de infraestructura; consultorías altamente especializadas; servicios públicos complejos (que incluyen la ejecución de obras, la prestación de servicios, la gestión de infraestructura, etc.); proyectos llave en mano de diversa índole (que comprenden, por ejemplo, desde la ingeniería de detalle hasta la puesta en marcha y ensayos de grandes plantas); son algunos ejemplos de estas contrataciones complejas. 
¿Qué desafíos principales importan los proyectos de alta complejidad?  
El desafío normativo: La legislación tradicional en materia de compras públicas suele estar diseñada para la contratación de bienes, obras y servicios también “tradicionales”. Esta inadecuación o insuficiencia normativa puede verse en varios aspectos; en primer lugar, en la propia clasificación de los contratos. 
En efecto, un gran número de legislaciones no contemplan figuras adecuadas para nominar y englobar determinadas prestaciones que, aunque separadamente podrían ser reguladas por distintos contratos tradicionales (suministros, servicios, obras), en forma conjunta y combinada constituyen un contrato independiente y claramente diferenciable de tales figuras; las que resultan, por ende, insuficientes para responder a la complejidad de las obligaciones de las partes, brindándoles seguridad jurídica a sus relaciones. 
Otro ejemplo de inadecuación o insuficiencia normativa podemos encontrarlo en el carácter poco flexible de las normas sobre procedimientos de selección. 
La aplicación pétrea de los principios de sujeción a los pliegos o bases de la convocatoria, y al contrato suscrito en consecuencia –prevista por la normativa de un gran número de países como una regla que casi no admite excepciones-, puede convertirse, en el marco de un contrato de alta complejidad tecnológica, de una garantía de transparencia e igualdad a un verdadero valladar a la consecución de un resultado eficiente y acorde a la necesidad a satisfacer (por ejemplo, al no permitir la recepción del progreso tecnológico).  
El desafío institucional: Si bien la mayor parte de los países de la Región han realizado, en las últimas décadas, esfuerzos de diversa índole para profesionalizar sus cuadros técnicos y administrativos, no es menos cierto que muchos de ellos aún necesitan profundizar y extender dichos esfuerzos para lograr una gestión pública realmente “profesional”. Los sistemas de compras públicas no están ajenos a esta necesidad. Por el contrario, y en lo que nos ocupa en esta oportunidad, la complejización de los contratos públicos demanda, como ya adelantamos, capacidades específicas desde el punto de vista técnico, jurídico y de gestión, que no siempre están presentes en las Administraciones Públicas, y cuya carencia o debilidad puede afectar seriamente la posibilidad de llevar adelante aquellos proyectos que resultan necesarios para satisfacer las necesidades de la población.  
¿Cómo enfrentar estos desafíos? 
Como conclusión preliminar, podemos afirmar que los desafíos detallados precedentemente, no parecen poder ser enfrentados adecuada y definitivamente sino a través de una reforma, que, -en el caso del desafío normativo-, permita flexibilizar la legislación aplicable, de modo de que ésta sea adecuada para enfrentar la nueva realidad que importan las contrataciones de alta complejidad. La creación de figuras contractuales que abarquen y contemplen la especificidad de dichas contrataciones y la introducción de procedimientos que, sin resignar la transparencia y los demás principios rectores, posibiliten conjugar los mismos con la eficiencia técnica y financiera –por ejemplo, procedimientos de diálogo competitivo, que ya se aplican en varios países, pero no están previstos en muchos otros-, son algunos de los cambios necesarios en tal sentido. 
No obstante, este tipo de reformas –o las que implica la profesionalización de los cuadros abocados a la planificación y gestión de las contrataciones, entre otras- pueden implicar, como adelantamos al comienzo, una reingeniería total del sistema de compras públicas, cuyo plazo de diseño e implementación puede demorar un plazo considerable. En este caso, es claro que las necesidades públicas no pueden aplazarse hasta que dicha reforma tenga lugar. 
Por lo tanto, estimamos que, en el transcurso de este período de transición, la solución más adecuada consiste en utilizar las herramientas existentes en la legislación y en las instituciones vigentes del modo más eficiente, de modo de responder a las necesidades existentes, sin incurrir, por supuesto, en un apartamiento de las normas aplicables. Interpretar las normas e instituciones “en clave tecnológica” o “en clave de complejidad” se impone, pues, como la solución necesaria para resolver los desafíos de los contratos de alta complejidad y cumplir, en definitiva, el objetivo primordial del sistema de compras públicas: la satisfacción de las necesidades públicas.

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